王敏:我國可再生能源發展面臨的挑戰和政策建議

發布時間: 2019-10-24   來源:北大國發院  作者:本站編輯

  題記:受相關部委和世界銀行委托,國發院副教授王敏在2016年組織聯合課題組研究如何完善我國風電和光伏發電補貼政策。在大量實地調研的基礎上,課題組在2017年4月完成近16萬字的研究報告(含1個主報告和9個專題報告),并受到相關決策者重視。我國風電和光伏補貼政策在2018年已發生重大調整,但通過該報告,我們可以更好的回顧和理解我國新能源產業發展面臨的挑戰以及政策調整的邏輯。本文是由王敏老師撰寫的主報告部分的3000字摘要,文末可下載主報告全文。

  關于我國風電和光伏發電補貼缺口和大比例棄電問題的研究

  報告摘要

  自2006年1月頒布《可再生能源法》以來,我國風電和光伏發電以世所罕見的速度迅猛發展,在取得亮眼成績的同時,也面臨諸多挑戰。其中尤為突出的是:可再生能源發電的補貼資金缺口急劇膨脹;“棄風棄光”比例不斷攀升。

  回顧歷史,審視當下,本研究在實地調研基礎上提出分析和建議。我們發現,分別始于2009年和2011年出臺的風電和光伏發電固定上網電價制度,雖然在較短的時間內迅速推動風電和光伏發電裝機的大規模發展,對我國能源綠色轉型起到關鍵性作用,但在風電和光伏發電成本大幅度下降的背景下,卻因電價調整的嚴重緩慢和滯后,導致補貼額度過高,高度激發市場投資意愿,催生5萬千瓦光伏項目指標“黑市”價可達2000萬元的尋租亂象。除引發市場主體的投資沖動,補貼成本由全國電價共同分擔的政策設計,也在制度層面上形成“地方請客、中央買單”的資源配置邏輯,觸發地方政府的投資饑渴和行政干預,為我國風電和光伏發電的發展埋下了“重建設、輕消納”的隱患。

  高額補貼所引爆的風電和光伏發電投資,不但給財政補貼資金造成巨大壓力,也與我國原有僵化的電力體制產生種種摩擦和矛盾,促發罕見的棄風棄光問題。在現有電力體制下,電力傳輸和交易以省為界、“畫地為牢”, 跨省交易困難重重,嚴重阻礙風電和光伏發電的外送消納。在經濟下行、省內工業用電需求大幅度下滑的背景下,三北地區的棄風棄光問題因此而首當其沖。更深層次的問題是,固定上網電價結合全額保障性收購的政策設計雖欲以“既保價、又保量”的初衷推動可再生能源的大規模發展,但經濟規律表明“量”、“價”難兩全:給定固定上網電價,只要新建裝機能獲得超額回報率,即便棄風棄光率不斷攀升,企業也會不斷增加投資,直到項目收益趨向行業平均回報率。在封閉且需求有限的市場中,高額補貼成為高棄風棄光率的最直接推手,而棄風棄光率則替代價格成為調節市場供給的重要工具,且隨補貼強度水漲船高。

  近些年來,我國經濟和環境污染形勢再次發生重大變化。為此,有必要重新審視、冷靜分析當前新形勢,選擇切實可行的政策思路。我們的分析表明,在當前的新形勢下,曾經催生風電和光伏發電高額補貼政策的歷史因素,已經發生變化。而可再生能源發展的國際經驗表明,在風電和光伏發電成本急劇下降以及成本信息在政府和企業之間存在嚴重不對稱的背景下,上網電價競標制度以其獨有的市場化配置資源的方式以及真實發現和還原發電成本的優勢受到越來越多的國家的歡迎和采用。我們認為,解決當前風電和光伏發電所面臨問題,并促進其長久可持續發展,第一要還原風電和光伏發電的商品和環境屬性,第二要讓市場和環境成為配置稀缺清潔能源的決定性力量。我們要擺脫以往補貼思維的慣性,讓補貼政策回歸它的環境宗旨:從減少大氣污染和二氧化碳減排的環境角度,而不是為完成某種發展目標、某種占比的角度,制定合理的補貼政策。尤其要抑制為完成任務不顧實際、不惜代價、操之過急的政策傾向。

  在討論可選政策的基礎上,本報告提出以下建議:

  (一)在中長期,以開征環境稅為契機取消對新增裝機的發電補貼。我們建議,充分利用環境稅的“雙重紅利”,在降低其它稅賦、維持稅收總量大體不變的前提下,開征燃煤發電大氣污染物排放和碳排放的環境稅(或碳稅),并在對已建成的存量風電和光伏發電項目按原有合同繼續補貼直至補貼期滿的同時,適時取消新增裝機的發電補貼。

  (二)在短期,迎難而上、及時果斷調整現有高額補貼政策。我們建議在未來環境稅和碳交易市場都全面推行的情形下,設置一補貼過渡期:在此過渡期內,對新增裝機延用既有補貼政策框架,但需對補貼政策做大幅度調整;過渡期滿,取消對新增裝機的發電補貼,對已建成的存量風電和光伏發電項目則按原有合同繼續補貼直至補貼期滿。但在補貼政策退出之前,需對補貼做法做如下大幅度調整:

  (1)努力擴大上網電價競標項目范圍。建議在每年的全國裝機容量指標中,劃出部分比例供在全國范圍內實施上網電價競標,且面向全國各省進行統一競標。

  (2)對于不納入競標的風電和光伏發電項目,我們建議:(a)先掛鉤各資源區上一年度平均棄風棄光率水平,依據資源區內平均棄風棄光率越高、下調幅度亦越高的原則,一次性大幅度下調現有新建項目上網價格,以約束高棄風棄光率省份政府和企業的投資沖動;(b)增加新建風電和光伏發電項目標桿上網電價的調整頻率,可考慮根據新增裝機規模或棄風棄光率進行每年一次的調整;(c)最后,在充分利用價格工具調整全國風電和光伏發電項目新增建設規模的基礎上,適時取消年度裝機容量計劃指標管制。

  (三)基于“誰受益、誰付費”的原則以及減少電價交叉補貼的考慮,建議對居民用電全額征收每千瓦時1.9分的可再生能源電價附加,以應對不斷增加的補貼缺口。

  (四)制定合理、切實可行的最低保障利用小時數,促進風電和光伏發電參與電力市場交易。我們建議,先由國家能源局制定各省風電和光伏發電占全省可調發電量15%的最低比例。對于風電和光伏發電占比尚未達到該最低比例的省份,由電網公司對省內風電和光伏發電進行全額保障性收購;對于風電和光伏發電占比超過該最低比例的省份,則可進一步考慮,(1)比例內的發電總量,按現有辦法根據風電和光伏發電裝機容量進行等比例分配,并以此作為制定各省風電和光伏發電最低保障利用小時數的依據;(2)比例外的風電和光伏發電則參與市場交易。

  (五)加快電力市場改革,釋放風電和光伏發電的競爭優勢。電力市場的有效運行是發展風電和光伏發電、消納間歇不穩定電力的重要保障。我們建議:

  (1)先由中央政府協調推動,破除電力市場交易的省際壁壘,在更大范圍內建立統一的電力交易市場,擴大電力平衡范圍和跨省跨區交易規模;

  (2)加快建立電力現貨交易市場,發揮風電和光伏發電零邊際成本的競爭優勢,以市場手段促進風電和光伏發電的全額消納;

  (3)建立調峰調頻輔助服務交易,讓風電和光伏發電企業通過向其它電源購買調峰調頻輔助服務來解決其間歇性和不穩定性問題。

  (六)謹慎對待非水可再生能源配額制度。在電力市場嚴重分割、風電和光伏發電難以跨省消納的背景下,有關政策制定方寄希望于盡快出臺以省為單位的可再生能源配額制度,促進風電和光伏發電的跨省購售電交易。但是,我們認為當前出臺非水可再生能源配額制度的條件尚不成熟。首先,可再生能源配額和上網電價分別代表數量控制政策和價格控制政策,兩項政策不能同時疊加執行,否則市場無法出清。其次,只要發電權掌握在省政府手中,貿然推進可再生能源配額制度并將完成配額的義務落在發電企業身上,未必如政策設計初衷所愿能打破省際壁壘、促進風電和光伏發電的跨省購售電交易。最后,如果一定要推行非水可再生能源配額制,也應在條件成熟地區先行先試。尤其是河北、河南、北京、天津和山東五省市,不但是我國大氣污染問題最為嚴重地區,而且在地理位置上相鄰,最有條件成為非水可再生能源配額制先行試點地區。

  我們認為,在充分尊重產業發展規律的前提下,制定穩步務實的補貼政策,是實現風電和光伏發電可持續發展的重要保障。隨著技術的進步和成本的不斷降低,風電和光伏發電最終將擺脫補貼、憑借成本優勢在發電市場中獲得一席之位。我們相信,只要能秉持十八屆三中全會全面深化改革以來所提出的,還原能源商品屬性并讓市場在資源配置中起決定性作用的改革原則,并立足于發展風電和光伏發電的環境初衷,在當前新型經濟和環境形勢下,實事求是,重新制定適宜的補貼政策、大力推進電力市場化改革,我國風電和光伏發電一定能實現長遠可持續發展,并成為我國發電領域的重要組成部分。

  王敏,國發院副教授,研究領域包括環境與資源經濟學、能源經濟學、公共政策、經濟增長。

      關鍵詞: 王,敏,可再生能源

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